Az Európai Unió következő hétéves költségvetése nem egyszerűen arról dönt majd, hogy mennyi pénz jut az egyes szakpolitikákra, hanem alapjaiban alakíthatja át az uniós fejlesztéspolitika működését – derült ki a 64. Közgazdász-vándorgyűlés fejlesztéspolitikai szekciójának beszélgetéséből. Heil Péter, az Európai Parlament szakértője, az MKT Fejlesztéspolitikai Szakosztályának alelnöke arra hívta fel a figyelmet, hogy az Európai Bizottság javaslata a jelenlegi, csaknem 400 operatív program helyett tagállamonként egyetlen nemzeti és regionális partnerségi terv köré szervezné a források jelentős részét. A vita egyik fő kérdése ezért az, hogy

az egyszerűsítés közben megmarad-e a kohéziós politika három évtized alatt kialakult rendszere, benne a régiók szerepével, a partnerséggel és a többszintű kormányzással.

Balázs Péter volt külügyminiszter és korábbi EU-biztos szerint az uniós költségvetési viták középpontjában továbbra is az alapvető elosztási konfliktus áll: az egyik oldalon a nettó befizető, a másikon a nettó kedvezményezett tagállamok helyezkednek el. Emlékeztetett arra, hogy a közös költségvetés nagysága hagyományosan az EU bruttó nemzeti jövedelmének nagyjából 1 százaléka körül mozog, ami a tagállami költségvetésekhez képest szerény összegnek látszik, ugyanakkor jelentős multiplikátorhatást képes kiváltani a társfinanszírozás és a beruházások tovagyűrűző hatása miatt. A nettó befizetők ugyanakkor már most jelezték, hogy a Bizottság által elképzelt nagyságrendnél kisebb büdzsét szeretnének.

Balázs szerint a költségvetési alku azért különösen kemény, mert a végül elfogadott jogcímek, összegek és feltételek hét évre rögzítik az uniós forráselosztás kereteit. Úgy vélte, az új javaslat egyik legsúlyosabb problémája, hogy egy rendszerbe próbálja terelni a közös agrárpolitikát és a kohéziós, regionális politikát, miközben ezek célrendszere alapvetően eltérő. Az agrárpolitika a mezőgazdaság jövedelmi, termelési és népességmegtartó szerepével foglalkozik, míg a regionális politikának egyre inkább a várostérségek, agglomerációk és akár országhatárokon átnyúló gazdasági térségek komplex fejlesztésére kellene koncentrálnia.

A volt biztos különösen kockázatosnak nevezte, hogy a forrásokat nagyobb nemzeti „borítékokban” osztanák szét, az RRF működéséhez hasonló logika mentén.

Szerinte ez csökkentheti a tagállamok közötti együttműködés ösztönzését, holott éppen az európai integráció egyik lényegi hozzáadott értéke, hogy több országot érintő közös fejlesztéseket kényszerít ki. Saját közlekedéspolitikai tapasztalatait felidézve arra mutatott rá, hogy a transzeurópai közlekedési folyosóknál a vasút, a közút, a belvízi hajózás, a kikötők és más infrastruktúrák összehangolt fejlesztése azért működhetett, mert a projektek túlléptek a nemzeti határokon. Ezzel szemben a kizárólag tagállami szintre delegált fejlesztéspolitika szerinte éppen ezt az integrációs ösztönzőt gyengítheti.

Andor László volt EU-biztos arra hívta fel a figyelmet, hogy az új költségvetés megítélésénél a koronavírus-válság utáni időszakhoz kell mérni az uniós ambíciókat. A helyreállítási alappal együtt az EU fiskális kapacitása átmenetileg a GNI hozzávetőleg 1 százalékáról 1,8 százalék körüli szintre nőtt, ami sokakban azt a várakozást keltette, hogy a közös pénzügyi mozgástér tartósan magasabb maradhat. Ehhez képest az új keret szerinte mennyiségi értelemben visszalépést jelenthet, miközben az Uniónak egyre több feladatot kell ellátnia: az orosz–ukrán háború miatt a védelem és biztonság, a megélhetési válság, a lakhatás, az energiafüggőség és a digitális autonómia is egyre inkább uniós szintű politikává válik. Ha a feladatok száma nő, a közös fiskális kapacitás azonban nem, akkor egyre nagyobb rés keletkezik az EU vállalásai és tényleges cselekvőképessége között.

Andor az új költségvetés egyik legfontosabb elemének a versenyképességi alapot nevezte, amelybe több korábbi eszközt vonnának össze, részben a Draghi-jelentés által felvetett problémákra válaszolva. Pozitív előzményként említette a Juncker-tervet, amely az Európai Beruházási Bank és a nemzeti fejlesztési bankok bevonásával igyekezett köz- és magánforrásokat mozgósítani olyan beruházásokhoz is, amelyek túl kockázatosak lettek volna hagyományos finanszírozással. A versenyképességi alap létrehozásának ára azonban szerinte az lehet, hogy más politikák, köztük a kohéziós és szociális eszközök relatív súlya csökken.

Különösen problémásnak tartotta, hogy az új struktúrában már azt is nehéz pontosan megállapítani, mekkora forrás jut majd például az Európai Szociális Alap utódjára.

A változás intézményi következményei is súlyosak lehetnek. Andor szerint a nemzeti programokra épülő rendszer meglazíthatja, szélsőséges esetben akár meg is szakíthatja a közvetlen kapcsolatot az EU és a régiók, illetve önkormányzatok között. Ezzel összefüggésben Brüsszelben már az is felmerült, hogy a regionális politikáért felelős bizottsági főigazgatóság szervezeti helyzete megváltozhat. A volt biztos emlékeztetett arra, hogy az egységes piac és a kohéziós politika történetileg egymást kiegészítő konstrukciók: a piac önmagában területi koncentrációt, nyertes és vesztes régiókat hozhat létre, ezért az integráció stabilitásához szükség van az egyenlőtlenségeket mérséklő fejlesztéspolitikára.

A következő költségvetés másik nagy vitája a rugalmasság és az eredményalapú finanszírozás körül bontakozhat ki. Andor szerint külön kell választani a gazdasági ciklusok kezelését a váratlan sokkokra adott reakcióktól: előbbire automatikus stabilizátorok, utóbbira tartalékok és szükség esetén közös hitelfelvételi kapacitás lenne indokolt. Az RRF-ből átvett mérföldkő- és eredményalapú kifizetések önmagukban hasznosak lehetnek, de döntő kérdés, hogy a teljesítési feltételek meghatározásába a régiók és más érintettek beleszólhatnak-e. Ugyanez érvényes a feltételességre is:

szerinte különbséget kell tenni a program célját közvetlenül segítő, „endogén” feltételek és az attól független politikai vagy makrogazdasági követelmények között.

Szaló Péter nyugalmazott államtitkár valamivel megértőbben értékelte az Európai Bizottság irányváltását. Szerinte az EU-t a „polikrízis” – a biztonsági, versenyképességi, klíma-, aszály- és egyéb válságok együttes jelentkezése – valóban új intézményi és finanszírozási megoldásokra kényszeríti. Az egységes alap és a versenyképességi források megerősítése ebből a szempontból logikus válasz lehet, ugyanakkor a nemzeti keretekben nagyon éles ágazati elosztási konfliktusok indulhatnak. Az agrárszektor például várhatóan erősen védeni fogja a területalapú támogatásokat, miközben szerinte a klímaalkalmazkodás miatt egyes területeken már annak megtervezésére lenne szükség, hol kell visszaszorítani a mezőgazdasági művelést, helyreállítani a vizes élőhelyeket vagy teljesen új földhasználati modellt kialakítani.

A magyar területfejlesztés problémáit Szaló nem elsősorban az új brüsszeli rendszer következményének tartotta, és felidézte, hogy Magyarországon már az uniós csatlakozás előtti időszakban létrejöttek a regionális fejlesztési tanácsok és ügynökségek, amelyek eredetileg a regionális operatív programok tervezésében és végrehajtásában kaptak volna fontos szerepet. A rendszer azonban fokozatosan centralizálódott:

Magyarország végül egyetlen regionális operatív programmal indult, a fejlesztési ügynökségek feladatait pedig később központi intézményekbe integrálták.

Ezzel szemben Lengyelországban a régiós szint jóval erősebb maradt, és tényleges szerepet kapott a kohéziós politika végrehajtásában.

Szaló ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az új uniós szabályozás sem számolja fel szükségszerűen a területi megközelítést. A készülő nemzeti és regionális partnerségi tervek céljai között továbbra is hangsúlyosan szerepel a regionális különbségek mérséklése, a lemaradó térségek felzárkóztatása, valamint a városi és vidéki területek integrált fejlesztése. A problémát inkább abban látja, hogy Magyarország késésben van a következő időszak tervezésével: a várható szabályok alapján a területi és társadalmi-gazdasági szereplőket már a tervezésbe és később a végrehajtásba is érdemben be kell vonni. Ehhez szerinte gyorsan újra kell építeni a megyei és térségi intézményi kapacitásokat, világos feladatokat kell adni a helyi szereplőknek, és el kell indítani az integrált területi tervezést. Mint fogalmazott, erre már nincs sok idő: a következő fejlesztési ciklus előkészítésébe Magyarországnak mielőbb bele kell vágnia.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images