Baráth Etele javaslata abból indul ki, hogy a következő uniós költségvetési ciklusban önmagában már nem lesz elegendő a Magyarországnak elérhető pénzügyi források megszerzése, mert az Európai Unió fejlesztéspolitikai logikája közben érdemben átalakul, és a támogatások felhasználását egyre szorosabban köti össze stratégiai célokkal, mérhető eredményekkel és egymással összefüggő reformokkal. Ebből a szempontból az uniós tagságot sem kizárólag finanszírozási kérdésként kezeli, hanem olyan politikai, jogi és intézményi normarendszerként, amelyhez Magyarországnak akkor is alkalmazkodnia kellene, ha a következő ciklusban a források nagysága vagy szerkezete a jelenlegitől jelentősen eltérne. A mögöttes állítás az, hogy

az uniós pénz rosszul működő állami intézmények és gyenge stratégiai tervezés mellett nem feltétlenül gyorsítja a felzárkózást, hanem akár a már meglévő gazdasági és területi torzulásokat is felerősítheti.

Ez a gondolat lényegében szembemegy azzal a fejlesztéspolitikai gyakorlattal, amelyben a siker egyik legfontosabb mércéje hosszú időn keresztül az volt, hogy az adott uniós ciklusban rendelkezésre álló támogatások mekkora részét sikerült lekötni és kifizetni, miközben a beruházások tényleges gazdasági és társadalmi hatása jóval kevésbé került a középpontba. Baráth javaslatának logikája szerint a következő években éppen ezt a sorrendet kellene megfordítani: először azt kellene meghatározni, hogy Magyarország milyen gazdasági, társadalmi és területi szerkezetet szeretne elérni, majd ehhez kellene hozzárendelni az uniós és hazai finanszírozási eszközöket. Ez első látásra technikai különbségnek tűnhet, valójában azonban a fejlesztéspolitika egész működését átírná, hiszen ebben a rendszerben nem a pályázati konstrukció határozná meg a fejlesztési célt, hanem a fejlesztési stratégia szabná meg, hogy milyen forrásokra és beruházásokra van szükség.

Sokkal nagyobb szerepet kapna a területi szemlélet

Baráth abból indul ki, hogy az Európai Unió 2028–2034-es időszakra formálódó fejlesztéspolitikájában már most látható a különálló ágazati programoktól az integrált stratégiák felé történő elmozdulás, amely egyszerre próbálja kezelni a versenyképesség, az innováció, a digitalizáció, a klímapolitika és a társadalmi kohézió kérdéseit. Ebben a rendszerben egy gazdaságfejlesztési program nem választható el az oktatástól, az infrastruktúrától vagy az energiaellátástól, ahogy egy zöld beruházás sem kezelhető a helyi ipari szerkezet, a munkaerőpiac vagy a területhasználat figyelmen kívül hagyásával, ezért a hagyományos ágazati logika fölé egy területi koordinációs szintnek kellene kerülnie. Az uniós irányváltással együtt a partnerség szerepe is növekedne, vagyis a tervezésbe az önkormányzatokat, regionális és megyei szereplőket, gazdasági érdekképviseleteket, kamarákat, civil és szakmai szervezeteket is a jelenleginél érdemibb módon kellene bevonni.

A javaslat legfontosabb gazdaságpolitikai állítása ezen a ponton az, hogy a kohéziót nem önálló célként, hanem a jól működő fejlesztéspolitika eredményeként kellene kezelni, ami jelentős szemléleti változást jelentene a klasszikus felzárkóztatási politikához képest. Baráth értelmezésében tehát nem az volna az elsődleges feladat, hogy egy leszakadó térség azért kapjon támogatást, mert leszakadó, hanem annak feltárása, hogy milyen gazdasági, oktatási, közlekedési, infrastrukturális vagy intézményi hiányosságok miatt nem képes megfelelően bekapcsolódni az ország gazdasági vérkeringésébe, majd ezeket a problémákat egymással összehangolt beavatkozásokkal kellene kezelni.

Ebben az értelemben a területfejlesztés nem újraelosztási politika, hanem a növekedési politika egyik alappillére lenne.

Magyarország esetében ennek különös jelentőséget ad, hogy Baráth diagnózisa szerint a rendszerváltás óta nem alakult ki kiegyensúlyozott területi felzárkózás, miközben tartós különbségek maradtak fenn vagy mélyültek tovább az ország fejlettebb és leszakadó térségei, nagyvárosai és kisebb települései között. A legnehezebb helyzetben a gazdasági centrumoktól távol fekvő kisvárosok, aprófalvas és tanyás térségek vannak, ahol a gyenge munkaerőpiac, a közszolgáltatások romló hozzáférhetősége, az infrastruktúra hiányosságai és a demográfiai folyamatok egymást erősítik. Baráth ebből azt a következtetést vonja le, hogy

tartós magyar gazdasági növekedés sem képzelhető el hatásos területi politika nélkül, mert az ország jelentős része megfelelő helyi feltételek hiányában nem tudja kihasználni saját gazdasági potenciálját.

Nem elég azt nézni, mit termelünk, azt is vizsgálni kell, hol

A koncepció egyik érdekesebb eleme az „integrált értéklánc” fogalma, amely a hagyományos gazdaságfejlesztési gondolkodást egészítené ki területi szempontokkal, és azt vizsgálná, hogy a termelési és beszállítói láncok milyen helyi feltételek között működnek. A klasszikus értéklánc azt követi végig, hogyan lesz az alapanyagból résztermék, majd végtermék, hogyan kapcsolódik ehhez a logisztika és a disztribúció, Baráth modellje azonban ehhez hozzátenné azt is, hogy hol történik mindez, milyen infrastruktúra áll rendelkezésre, honnan érkezik a tudás és a képzett munkaerő, milyen az energia- és vízellátás, valamint megfelelő-e a lakhatás, az oktatás, az egészségügy és a települési környezet.

Gazdaságpolitikai szempontból ennek azért van jelentősége, mert Magyarország az elmúlt másfél évtizedben rendkívül nagy hangsúlyt helyezett a termelő beruházások vonzására, miközben jóval kevesebb figyelem jutott arra, hogy az adott térség infrastruktúrája és társadalmi rendszere képes-e hosszú távon fenntartható módon kiszolgálni ezeket a beruházásokat. Az akkumulátor- és autóipari fejlesztések körül kialakult viták jól mutatják ennek a megközelítésnek a korlátait: önmagában egy új gyár létrejötte nem mondja meg, hogy a beruházás mekkora nettó hozzáadott értéket teremt az adott térségben, hogyan hat a víz- és energiaigényre, honnan érkezik a munkaerő, milyen infrastruktúrát igényel, és összességében javítja-e a helyi lakosság életminőségét.

Baráth integrált értéklánca tehát lényegében egy szélesebb beruházásértékelési keretet jelentene, amelyben a vállalati teljesítmény mellett a térség egészének működését is vizsgálni kellene.

A geopolitikai változások ezt a logikát még fontosabbá teszik, mert az energia, a víz, a nyersanyagok és bizonyos kritikus erőforrások térbeli elhelyezkedése ismét közvetlen versenyképességi tényezővé vált, vagyis a földrajz a korábbinál sokkal hangsúlyosabban tér vissza a gazdaságpolitikai gondolkodásba.

Intézményi probléma is van

A terv egyik legkritikusabb része a jelenlegi magyar fejlesztéspolitikai intézményrendszert érinti, amely Baráth értékelése szerint nem rendelkezik kellően egyértelmű stratégiai irányítási központtal, miközben a tervezési, végrehajtási és területi koordinációs feladatok több szervezet és tárca között oszlanak meg. A probléma nem feltétlenül az, hogy kevés intézmény foglalkozik fejlesztéspolitikával, hanem éppen az, hogy nem világos, melyik szervezet rendelkezik olyan kormányzati felhatalmazással, amelynek birtokában az ágazati döntéseket, a területi célokat és az uniós forrásokat egységes stratégiába tudná rendezni.

Ezen a ponton Baráth javaslata nem egyszerűen egy új minisztérium létrehozását szorgalmazza, hanem egy megerősített fejlesztéspolitikai koordinációs rendszerben gondolkodik, amely egyszerre teremtene kapcsolatot a kormányzati tárcák, a gazdasági és társadalmi szereplők, valamint a regionális és helyi szintek között. Ehhez olyan tervezési-fejlesztési központra lenne szükség, amely nem csupán az uniós programok adminisztrációját vagy végrehajtását irányítja, hanem képes hosszú távú nemzeti stratégiák kidolgozására, az ágazati programok összehangolására és a beruházások területi hatásainak értékelésére is.

A koncepció egyik erőssége, hogy Baráth nem feltétlenül akarja nulláról újraépíteni az egész intézményrendszert, mert abból indul ki, hogy a korábbi fejlesztési szervezetekben és azok jogutódjaiban jelentős szakmai tudás halmozódott fel. Ezt nevezi „kódolt tudásnak”, amely szerinte a megfelelő politikai felhatalmazással és a szakmai szempontok újbóli felértékelésével viszonylag gyorsan mozgósítható lenne.

A felvetés kétségtelenül reálisabb annál, mintha egy új kormányzati ciklus minden korábbi intézményt lecserélne, ugyanakkor a valódi kérdés az lenne, hogy a koordinációs központ mekkora tényleges hatáskört kapna az ágazati minisztériumokkal szemben. A magyar államigazgatásban számos alkalommal léteztek már stratégiai dokumentumok és koordinációs fórumok, amelyek súlya a konkrét költségvetési vagy beruházási döntéseknél jelentősen csökkent,

ezért az új rendszer csak akkor jelentene valódi változást, ha a területi és hosszú távú szempontok nem konzultatív mellékletként, hanem kötelező döntési kritériumként jelennének meg.

Az RRF már előrevetítette az új logikát

Baráth szerint a helyreállítási alap működése már megmutatta, milyen irányba tolódhat el az uniós fejlesztéspolitika, mert az RRF-ben a támogatások folyósítása konkrét mérföldkövekhez és ellenőrizhető eredményekhez kötődik, miközben az Európai Bizottság a korábbinál aktívabb szerepet játszik a tagállami programok végrehajtásának ellenőrzésében. Ez a rendszer lényegében azt jelenti, hogy a Bizottság egyre inkább társbefektetőként viselkedik, amely nem pusztán azt vizsgálja, hogy szabályosan elköltötték-e az uniós pénzt, hanem azt is, hogy teljesült-e az előzetesen vállalt gazdaságpolitikai vagy intézményi eredmény.

A magyar RRF módosítása ugyanakkor Baráth értékelése szerint egy másik dilemmát is megmutatott, mert a gyorsan elindítható és politikailag könnyebben felmutatható beruházások előnybe kerülhetnek az olyan hosszabb távon megtérülő fejlesztésekkel szemben, mint az oktatás, az egészségügy vagy a szociális lakhatás. A probléma tehát nem az, hogy a kormányzat gyors eredményeket akar elérni, hanem az, ha ezek mögött nincs olyan hosszú távú stratégia, amely megmondja, hogy az egyes projektek milyen gazdasági és társadalmi célokat szolgálnak.

A beruházások finanszírozásának újragondolása is sürgető

A javaslat közpénzügyi oldalról a költségvetési „aranyszabályt” állítja középpontba, amely szerint az államnak a folyó működési kiadásait alapvetően saját bevételeiből kellene fedeznie, miközben hitelt elsősorban olyan beruházásokra érdemes felvennie, amelyek hosszú távon növelik a gazdaság jövedelemtermelő képességét vagy javítják az életminőséget. Baráth ebbe a körbe sorolja többek között az oktatást, a kutatási infrastruktúrát, az egészségügyi intézményeket, valamint a közlekedési, vízügyi és energetikai infrastruktúrát, amelyek a területfejlesztés szempontjából is alapvető jelentőségűek.

Ez a gondolat azért érdekes, mert a magyar költségvetési vitákban az oktatás vagy az egészségügy rendszerint működési kiadásként jelenik meg,

miközben Baráth megközelítése ezek egy részét hosszú távú gazdasági beruházásként kezeli.

Egy iskola, egy kutatóhely vagy egy jól működő egészségügyi rendszer ugyanis nemcsak társadalompolitikai célokat szolgál, hanem meghatározza egy térség humántőkéjét, munkaerő-megtartó képességét és végső soron azt is, milyen magas hozzáadott értékű gazdasági tevékenység képes ott megtelepedni.

Egyetlen partnerségi tervbe kerülhetnének a fejlesztési célok

A javaslat intézményi és tervezési szempontból egy – az Európai Bizottság által a következő ciklus közös költségvetési logikájából következő – Nemzeti és Regionális Partnerségi Tervben csúcsosodik ki, amely egyetlen integrált stratégiai dokumentumban kapcsolná össze a gazdaságfejlesztést, az innovációt, a digitalizációt és a zöld átállást a területfejlesztéssel, az infrastruktúrával, az oktatással, az egészségüggyel és a szociális politikával. A terv elkészítésében nemcsak az állam, hanem az önkormányzatok, a kamarák, a civil és szakmai szervezetek is részt vennének, ami a jelenlegihez képest jóval erősebb partnerségi modellt jelentene.

Ehhez kapcsolódna az úgynevezett Egységes Alap, amely az uniós és hazai fejlesztési forrásokat közös, átlátható rendszerben koordinálná, miközben a különböző szakpolitikai célok továbbra is eltérő eszközöket és programokat használhatnának. Baráth elképzelése szerint tehát nem egyetlen óriási alapba olvadna minden támogatás, hanem közös stratégiai és eredményességi keret teremtene kapcsolatot a finanszírozási eszközök között.

A modell legnagyobb előnye az lehetne, hogy

megszüntetné azt a helyzetet, amelyben egymástól független ágazati programok ugyanazon térségben akár egymással ellentétes hatást fejtenek ki, ugyanakkor éppen a rendszer integráltsága jelenti az egyik legnagyobb végrehajtási kockázatot is.

Minél több szakpolitikai célt, finanszírozási eszközt és területi szereplőt kell egyetlen stratégiai rendszerben összehangolni, annál erősebb központi tervezési kapacitásra és annál világosabb felelősségi viszonyokra van szükség, különben az integráció könnyen újabb bürokratikus réteggé válhat.

Baráth Etele terve végső soron nem egyszerűen az uniós pénzek felhasználásának technikai reformját javasolja, hanem azt állítja, hogy a magyar fejlesztéspolitikának vissza kellene térnie a hosszú távú, területileg megalapozott stratégiai gondolkodáshoz, amelyben egy beruházás értékét nem az elköltött támogatás nagysága vagy az átadott létesítmények száma alapján mérik, hanem annak alapján, hogy mennyiben növelte egy térség gazdasági teljesítőképességét, társadalmi stabilitását és életminőségét.

Ennek megvalósítása lényegesen nehezebb feladat annál, mint új támogatási programokat meghirdetni, mert egyszerre követelne intézményi átalakítást, politikai önkorlátozást, erősebb szakmai tervezést és valódi helyi részvételt, a 2028–2034-es uniós ciklus azonban éppen azért teremthet erre különleges lehetőséget, mert az európai forráselosztás változó szabályai

Magyarországot akkor is ebbe az irányba terelik, ha a hazai politika önmagától lassabban mozdulna.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images