Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

„Véget ér a Budapest-ellenes politika korszaka”, írta Karácsony Gergely, Budapest főpolgármestere még áprilisban a szolidaritási hozzájárulás inkasszálásának elhalasztására reagálva. A szolidaritási hozzájárulás 2017 óta van érvényben Magyarországon, neve ellenére azonban nem az újraelosztást szolgálta az Orbán-kormányok alatt, csupán a központi költségvetés bevételnövekedését és a hatalom megtartását.

Az optimista várakozások ellenére Magyar Péter májusban bejelentette, hogy a szolidaritási hozzájárulást az idei évre vonatkozóan önkormányzatoknak be kell fizetniük. A sokat vitatott elvonás idén is többszáz települést érint, amelyek közül a legnagyobb befizetőnek - a Fővárosi Önkormányzatnak - közel 98 milliárd forintot kell a központi költségvetés részére átengednie. A miniszterelnök ajánlata, mely szerint szívesen ad tippeket a Fővárosnak, hogyan tudna még spórolni, nem előzmény nélküli: a felelőtlen, túlköltekező önkormányzat toposza és a helyi források elvonása a rendszerváltás óta meghatározó mintái az önkormányzati politikának.

Ebben a cikkben párhuzamba állítjuk a 2000-es és 2020-as évek önkormányzati pénzügypolitikáit és amellett érvelünk, hogy az önkormányzatok alulfinanszírozása visszatérő kormányzati gyakorlat, amelyek hatásai messze túlmutatnak az alrendszer pénzügyi kockázatainak kérdéskörén. Cikkünk vitaindító a 2026. október 1-én megrendezésre kerülő XXXII. Országos Urbanisztikai Konferenciára, amelynek témája: Új konszenzusépítés az urbanisztikában.

Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény és a kormányzati szintek közötti forrásmegosztás jelentős forrásbőséget biztosított az újonnan alakult önkormányzatok számára. Bevételeik legnagyobb részét a normatívák formájában elosztott állami támogatások adták, de a nagyobb városokban és a fővárosban a kezdetektől fontos működési és fejlesztési alapot jelentett a megosztott személyi jövedelemadó (SZJA) és a helyi iparűzési adó (HIPA) is. Az önkormányzati rendszer kiadásai ekkor a GDP 12-13%-át tették ki, meghaladva az európai országok átlagát.

Az alrendszer súlya azonban fokozatosan csökkeni kezdett, ahogy az önkormányzatok SZJA-ból való részesedése és az állami normatívák vásárlóértéke csökkent. A 2000-es évek közepétől az állami támogatások már nem csak reálértéken, hanem összegszerűen is csökken kezdtek, miközben egyre több feladat került helyi szintre, jelentős hiányt eredményezve az alrendszerben. A párhuzamosan lezajló pénzpiaci liberalizáció szabad utat engedett a helyi önkormányzatok soha nem látott mértékű eladósodásához. Az adósság 2011-re elérte az 1196 milliárd forintot, aminek 94%-án az ötezer főnél nagyobb települések osztoztak. Kézenfekvő a felelőtlen gazdálkodást okolni az eladósodásért, de a – főként nagyobb településekhez telepített – forrásigényes közszolgáltatások (pl. a kórházak fenntartása vagy Budapesten a közösségi közlekedés) alulfinanszírozottsága jóval hitelesebb magyarázat.

Az önkormányzatok adósságait végül négy lépésben, differenciálatlan módon, teljes egészében átvállalta a központi költségvetés. Az adósságképződés okainak mélyebb feltárása – és ezáltal a felelősségre vonás – ugyanakkor elmaradt, így a mai napig könnyen összemosható a felelőtlen gazdálkodás és az alulfinanszírozottság.

A feladat(alapú) finanszírozás és a 2020-as évek megszorításai

Az adósságkonszolidációval egyidőben, 2011-ben született új önkormányzati törvény radikálisan szűkítette az önkormányzatok feladatköreit és gazdasági mozgásterét, ugyanakkor viszonylagos stabilitást hozott. A közoktatás, a kórházi ellátási és hasonló kulcsfeladatok központosításával a korábbi 11-12%-ról 5-6%-ra csökkent az önkormányzati alrendszer nemzetgazdasági súlya.

A szabad felhasználású állami forrásokat felváltotta a feladatalapú finanszírozás, ahol a támogatásokat csak egy-egy adott feladathoz kapcsolódóan lehet felhasználni. A megosztott adók (az SZJA és a gépjárműadó) teljes egészében a központi költségvetésbe kerültek át. A saját rendelkezésű adók közül az erősen koncentráltan (elsősorban a nagyobb városokban és a fővárosban) jelentkező HIPA vált a legnagyobb bevételi forrássá. 2017-től azonban a HIPA felhasználása is korlátozottabbá vált, továbbá bevezetésre került a szolidaritási hozzájárulás, amely 2024-re már az alrendszer főösszegének 5%-át vonta el az önkormányzatoktól, érdemi visszaosztás nélkül.

A koronavírus-járvány évei alatt számos korlátozó intézkedést vezetett be a kormány, továbbá 2023-ban megszüntette a termőföldre kivethető települési adót. A 2025-ben bevezetett Versenyképes Járások Program újabb kötelező elvonást jelentett, ami aztán az ún. Területfejlesztési Alapon keresztül kerül visszaosztásra.

A pénzügyi mozgásteret korlátozó szabályozási változásokon túl reálértéken jelentősen csökkentek a normatív támogatások. Míg a központi költségvetés nominálisan több, mint duplájára tudta növelni a bevételeit 9 év alatt, addig az önkormányzatok államtól kapott nettó támogatásai még az az inflációtól is jelentősen elmaradtak.

A megszorító urbanizmus következményei

A cikkben használt gazdálkodási és létszámadatok forrása a Magyar Államkincstár, amely kutatásainkhoz egyedi adatkérés formájában bocsátotta rendelkezésre az alrendszer beszámolóinak adatait a 2015 és 2024 közötti időszakra vonatkozóan.

A 2000-es és 2020-as évek önkormányzati politikáiban közös, hogy a kormányzat egy válsághelyzetre hivatkozva jelentős forrásokat von el az önkormányzatoktól: ezt nevezi a szakirodalom megszorító urbanizmusnak. Az angolszász és dél-amerikai országok példái alapján kidolgozott elmélet szerint a megszorítások lecsorognak a kormányzati szinteken, amelynek externális hatásait végül a sérülékeny társadalmi csoportok kénytelenek viselni. Az elmélet elemeit felhasználva hét olyan következményt azonosítottunk, amelyek tetten érhetők a hazai önkormányzati alrendszerben:

1. Költségvetési hiány: A települési önkormányzatok nem tudnak elegendő bevételre szert tenni alapvető működési kiadásaik fedezésére. 2020 és 2023 között az önkormányzatok közel 70%-a került ilyen helyzetbe a legkisebb községektől a fővárosi kerületekig.

2. Karcsúsított önkormányzati apparátus: Az önkormányzati alrendszer dolgozói állománya negyedével csökkent a közfoglalkoztatási rendszerben résztvevők számának csökkenésével, a közalkalmazottak bérei pedig jelentősen elszakadtak az átlagbér alakulásától. Ez a munkaerőhiány révén tovább ronthatja az önkormányzatok feladatellátási stabilitását. A kiadásokat legnagyobb mértékben a szociális ellátás és az alapfokú nevelés-oktatás területén hagyták elinflálódni. Ha a források GDP-arányosan a 2015-ös szinten álltak volna rendelkezésre 2024-ben is, előbbire 88 milliárd forinttal, míg utóbbira 193 milliárd forinttal jutott volna több forrás.

3. Vagyonvesztés: A deficit miatt az önkormányzatok gyakran kényszerülnek rá az önkormányzati vagyon felélésére. Magyarországon az önkormányzati alrendszer aggregált ingatlanvagyona 17%-kal csökkent reálértéken, legnagyobb mértékben a fővárosi kerületekben (-32%) és a városokban (-22%).

4. Nagyobb fejlesztések elmaradása: Az állami és EU-s fejlesztési támogatások, illetve saját források hiányában a – főként városi infrastruktúrát érintő – nagyobb fejlesztések elmaradnak. A 2020-as évek első öt évének beruházási intenzitása a vidéki városok és a főváros esetében egyaránt elmaradt a 2015 és 2019 közötti időszakétól. Ez 2024-es értéken számítva évente nagyjából 92 milliárd forinttal jelent kevesebb beruházást.

5. Placebo-fejlesztés: Az önkormányzatok politikai népszerűségük megőrzése érdekében – pénz hiányában – kisléptékű fejlesztéseket valósítanak meg, a taktikai urbanizmus égisze alatt átmenetinek szánt beavatkozásokat hajtanak végre. A kerékpáros jelek felfestésétől a planténereken át a konténerépületekig számos költséghatékony megoldás jelenik meg a modern magyar városokban, amelyek ritkán nyújtanak hosszú távú megoldást strukturális kihívásokra vagy térbeli konfliktusokra.

6. Perifériák és sérülékeny csoportok leszakadása: 2000 és 2025 között 44%-kal csökkent az önkormányzati lakások száma. Az önkormányzati ingatlanvagyon felélésével a települések elveszítik abbéli képességüket, hogy érdemi lakhatási politikát folytassanak, így a vidéki lakosság térbeli mobilitási lehetőségei tovább romlanak. Az önkormányzati ellátórendszerre súlyosan rászoruló csoportok érzékelik a szociális ellátórendszer és az alapfokú nevelés-oktatás terén jelentkező hiányosságokat leginkább.

7. Azonosulás a megszorító urbanizmussal: Az önkormányzati szereplők, az érintett társszakmák és a lakosság megszokják a forráshiányos állapotot. A polgármesterek közös kiállás helyett egyéni túlélési stratégiákat dolgoznak ki, amely PPP-forrásbevonásoktól a rendkívüli önkormányzati támogatások igénylésén át egészen az országgyűlési képviselőknél történő lobbizásig terjed. A közszolgáltatások leromlásával a tehetősebb lakosok a magánszféra szolgáltatásait választják, a sérülékeny csoportok gyakran ellátás nélkül maradnak. A városok fejlesztésével kapcsolatos diskurzusok eltolódnak a magánszférával való együttműködés irányába, a magántőke bevonása a hatékonyság, míg a közpénzből történő fejlesztés a pazarlás szinonímái lesznek.

Rendszeralternatívák

A rendszerváltás óta kibontakozott két nagy önkormányzati rendszer-átalakítás végül egyaránt a forráselvonás és megszorítás politikájában találta meg a megoldást a központi költségvetés problémáira. Az új kormány feladata nem egyszerű; egyszerre kell csökkenteni a hatalmasra duzzadt államadósság kamatterheit és javítani az évtizedek óta forráshiányos ellátórendszerek állapotán. Mit lehet mégis elvárni az új kormánytól az önkormányzati alrendszer reformját illetően?

Az alábbiakban összegyűjtöttünk öt olyan intézkedést, amelyek elengedhetetlenek ahhoz, hogy az önkormányzatok kilépjenek a megszorítások ciklikus csapdájából és képesek legyenek autonóm működésre hosszabb távon.

1. A központi és helyi szint közötti forrásmegosztás rögzítése: Ausztriában a megosztott adók köre és a három kormányzati szint abból való részesedése 1948 óta az ún. pénzügyi alkotmányban rögzített. Az egyes régiók és települések közötti elosztást a pénzügyi kiegyenlítési törvény szabályozza, amelyet rendszeres időközönként tárgyalnak újra. Javasoljuk egy hosszú távon rögzített, alkotmányozó többséghez kötött forrásmegosztási törvény elfogadását, hogy a mindenkori kormány ne férjen hozzá egyoldalúan az önkormányzati kasszához.
2. Az önkormányzati feladatportfóliók és költségigények felmérése, a normatívák kiigazítása: Ausztriában és Csehországban elterjedt gyakorlata van a normatívák, illetményalapok rendszeres felülvizsgálatának, amelyet adatelemzés, kérdőíves felmérés és interjúk formájában valósítanak meg. Javaslatunk szerint Magyarországon az ASP rendszer adataiból kiindulva, célzott kérdőívek segítségével lehetne felmérni a forrástöbblet iránti szükségletet (részletes, tételes kifejtéssel), amelyet aztán a kiugró adatok szintjén interjúkkal lehetne finomítani.
3. Valós szolidaritási mechanizmus létrehozása: javasoljuk a jelenlegi szolidaritási hozzájárulás rendszerének átalakítását, sávos, százalékos, hosszú távon rögzített képletek alapján. Fontosnak tartjuk, hogy a területi kiegyenlítés mechanizmusa legyen transzparens, továbbá a kifizetések és elvonások szintjén is egyértelműen követhető.
4. Társulások és közös hivatalok pénzügyi ösztönzése: az elaprózott településszerkezet és az egymással (főként fejlesztési forrásokért) versengő önkormányzati struktúra jelentősen növelte a kistelepülések lemaradását az elmúlt években. A megfelelő szolidaritási mechanizmus mellett kiemelten fontos, hogy az önkormányzatok pénzügyi értelemben is ösztönözve legyenek az együttműködés jelenleg is működő formáinak alkalmazására, sőt bővítésére.
5. Az önkormányzati érdekképviselet megerősítése: Magyarországon több érdekképviseleti szerv is működik párhuzamosan, ezek azonban a múltban ritkán tudták érvényre juttatni az önkormányzatok akaratát a mindenkori kormánnyal szemben. Változást jelenthet, hogy a Vidék-és Településfejlesztési Minisztérium egyeztetésre hívta a hazánkban működő nyolc érdekképviseleti szervet az önkormányzati rendszer jövőjét illetően. A szövetségek – eltérő politikai és világnézeti beállítottságuk ellenére – egy egységes javaslatcsomagot fogalmaztak meg az önkormányzati finanszírozás és feladatellátás reformja érdekében.

A kormánnyal folytatott tárgyalások bizakodásra adnak okot, érdemes azonban levonni az elmúlt 35 év tanulságait: egy új önkormányzati rendszerben nem jobb, eseti alkukra, hanem rögzített és méltányos forrásmegosztásra van szükség.

A források autonómiája és hosszútávú szavatolása alapvető feltétele egy új konszenzus megteremtésének az önkormányzatok és a központi kormányzat között.

A cseh- és osztrák önkormányzati rendszer kutatói forrásbőségről, hatékony, saját bevételekből megvalósított fejlesztésekről és az önkormányzati alrendszerről, mint valós hatalmi ellensúlyról számolnak be. Ennél kevesebbel a magyar önkormányzatoknak sem érdemes beérnie. 

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images